Sjanger: Kortstudie.
Innledning
Sikkerhet og risiko er begreper de fleste intuitivt har et forhold til. Dersom sikkerheten er truet gjør man tiltak for å sikre seg, og om noe har høy risiko er man gjerne ekstra påpasselig. Begrepene har imidlertid flere interessante nyanser, og har begge utviklet seg i tråd med samfunnene de har vært en del av. I denne begrepsanalysen redegjør jeg først for sikkerhet- og risikobegrepets opphav. Deretter redegjør jeg for begrepenes utvikling og meningsinnhold fra 1900-tallet frem til i dag, før jeg avslutningsvis drøfter ulike problemstillinger knyttet til sikkerhetsbegrepets betydning i dagens sikkerhetspolitiske landskap.
Begrepet sikkerhet ser dagens lys (ca. 50 f.Kr)
Ifølge har mennesker fryktet angrep siden tidenes morgen, og følgelig har det oppstått begreper for å beskrive fraværet av dette . Selve begrepet sikkerhet har imidlertid sitt etymologiske opphav i securus fra latin, som er en sammenstilling av ordene se (’uten’) og cura (’uro’, ’bekymring’). Ordet ble først brukt i betydningen animi securitas (sjelefred) av Cicero (106 f.Kr – 43 f.Kr). I Antikken ble begrepet primært bruk om en subjektiv opplevelse av sjelefred, ettersom andre ord som tutus (’beskyttet’, ’sikker’, ’utenfor fare’) og incolumis (’uskadd’) allerede eksisterte for å beskrive objektiv sikkerhet. Deretter fulgte bruken av securus på mynter for å proklamere imperiets objektive politiske stabilitet, selv om begrepet fortsatt primært var knyttet til subjektiv og individuell følelse av fravær av fare og trusler .
I det tysk-romerske riket på på 11- og 1200-tallet ble ’sikkerhet’ (’Sicherheit’) og ’beskyttelse (’Schutz’) brukt om sikkerheten til markeder og veinettet, mens begrepet securitas publicas (’offentlig sikkerhet’) kom på dagsorden med etableringen av fyrstestater i Europa på 1500-tallet . Begrepet innebar en gjensidig forpliktelse og forventning mellom fyrster og underståtter om å stille opp for hverandre ved ytre fiender, og for fyrster også å håndtere indre trusler. På 1600-tallet skjedde det en todeling i europeiske språk mellom subjektiv sikkerhet og objektiv sikkerhet, på engelsk omtalt som ’safety’/’surety’. Sistnevnte gikk senere over til ’security’. .
Begrepet risiko ser dagens lys (ca. 1650)
Begrepet risiko ble først tatt i bruk i engelskspråklige tekster utover 1600-tallet, som et uttrykk for muligheten for å tape noe, eller andre uønskede hendelser . Ett forslag til etymologien for risiko, er at det springer ut fra det italienske ordet risco, som betyr ’det som kutter noe’, i betydningen rev som utgjør en fare for skip , et annet er at det stammer fra det italienske ordet risicare, som betyr ’å våge’ , men etymologien er ikke omforent . Begrepet fikk vind i seilene etter en brevutveksling mellom Blaise Pascal og Pierre de Fermat rundt 1654. Gjennom brevutvekslingene, hvor de forsøkte å løse en gåte om fordeling av en pengepott i et spill som ikke var fullført, endte de opp med å utarbeide matematiske bevis på at det var mulig å regne på utfall om fremtiden. Sannsynlighetsregningen var født, og for første gang kunne menneskeheten, ikke bare spå, men få innsikt i fremtiden. Enkelte har tatt til orde for at denne hendelsen var det som definerte overgangen til den moderne tidsalderen .
Etter at man mot slutten av 1600-tallet erkjente at ulykker ikke nødvendigvis var et angrep fra gudene, men rett og slett noe man kunne kalkulere og redusere sannsynligheten for at skulle inntreffe – vokste det frem et eget fagfelt som beskjeftiget seg med forholdet mellom sannsynligheten for at noe skulle skje, samt konsekvensene dersom dette skulle inntreffe. Fenomenet forsikring hadde vokst frem i forbindelse med sjøtransport fra 1300-tallet og fremover, men da man klarte å kombinere statistikk og sannsynlighet mot slutten av 1600-tallet, vokste forsikringsbransjen for alvor frem, og man kunne forsikre seg mot både brann, storm og død . Fra å være forbundet med fare og det menneskelige instinktet frykt, kunne fare bli rasjonalisert og forstått; risiko er ikke en sans eller intuisjon, det handler om forståelse .
Sikkerhet og risiko på arbeidsplassen (fra 1900)
På 1900-tallet vokste begrepet risiko frem i tilknytning til naturkatastrofer, økonomiske, militære og politiske forhold, samt fremveksten av ny teknologi . Ny teknologi og industri medførte nye alvorlige ulykker for arbeidere, og allerede fra opprettelsen av den amerikanske fagforeningen Association of Iron and Steel Electrical Engineers i 1907, ble safety satt på agendaen . I Norge ble sikkerhetsrisiko satt på dagsorden i forbindelse med innføringen av arbeidsmiljøloven i 1977 og petroleumsloven i 1985 . Det engelske begrepet safety og sikkerhet ble tidvis brukt om hverandre innenfor denne diskursen . Styringssystemer for sikkerhet og krav til risikohåndtering ble etter hvert også innført ved lov, og statistiske modeller ble tatt i bruk for å redusere sannsynligheten for ulykker, og sikkerhets- og risikofaget vokste frem .
Sikkerhet under og etter kald krig (fra 1945)
Den mislykkede mobiliseringen 9. april 1940 førte etter krigen til en erkjennelse om at Norge ikke hadde tatt statssikkerheten på alvor. 10. juni 1949 ble derfor Direktiver for militære befalingsmenn og militære sjefer ved væpnet angrep på Norge vedtatt, som skulle ivareta at Rikets sikkerhet ble forsvart – med en stående mobiliseringsordre. Det tok heller ikke lang tid fra krigen var over til frykten for en ny krig mellom USA og Sovjetunionen meldt seg, og under den kalde krigen var sikkerhetsbegrepet tett knyttet til frykten for militære angrep.
Etter Sovjetunionens fall ble krigsberedskapen betydelig redusert, samtidig som det kom en erkjennelse om at samfunnet var sårbart også i fredstid: ’Fra en beredskap som var rettet mot ytre fiender ble nå beredskapsarbeidet justert mot indre anliggender både på nasjonalt og lokalt nivå, der statlige og kommunale myndigheter gis nye roller i arbeidet med å skape et mindre sårbart og mer robust samfunn.’ . Nye begreper vokste frem, og i 1997 ble samfunnssikkerhet introdusert for første gang, ’i forbindelse med forarbeider til studiet Samfunnssikkerhet ved Høgskolen i Stavanger (HiS), et studium innen sikkerhet, beredskap og samfunnsplanlegging.’ . Samfunnssikkerheten som fag og begrep etablerte seg i Norge utover 2000-tallet, og utvidet sikkerhetsbegrepet til å også innbefatte miljøsikkerhet, individuell sikkerhet og andre sosiopolitiske forhold.
Sikkerhet og risiko for terror (fra 2001)
Etter en periode med optimisme og nedrusting fra den kalde krigens slutt i 1991, kom frykten for angrep tilbake til Vesten 11. september 2001. Terrorangrepene mot World Trade Center rystet den vestlige verden, og USA erklærte krig mot terror. Kombinert med flere alvorlige terrorangrep i Europa økte også frykten for terror i Norge. Med utgangspunkt i diskursene som hadde utviklet seg rundt risiko for ulykker, ble det etablert flere forskningsprosjekter og miljøer for å utrede ulike tilnærminger for å redusere risiko for både ’utilsiktede hendelser’ og ’tilsiktede hendelser’ . Risiko som begrep og analyseform utvidet seg med dette i økende grad også over til angrepssikkerhets-miljøene 1Se også .
I ble nasjonal sikkerhetstjeneste utskilt fra daværende Forsvarets overkommando – sikkerhetsstaben (FO/S), og opprettet som et eget direktorat underlagt Forsvarsdepartementet under navnet Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM), med virkning fra 1. januar 2003. Direktoratet fikk ansvar for «forebyggende sikkerhetstjeneste etter sikkerhetsloven i sivil og militær sektor» . Samme år publiserte NSM den første av en serie årlige sikkerhetsrapporter, hvor den første fikk navnet Risikovurdering 2003 . Rapporten beholdt dette navnet fram til 2008, da den byttet navn til Rapport om sikkerhetstilstanden . Sikkerhet, fra dette perspektivet, handlet primært om sikkerhet mot angrep og andre former for tilsiktede hendelser som ulovlig etterretningsinnhenting og sabotasje. Utover 2000-tallet ble også begrepet risiko i stadig økende grad brukt om staters sikkerhet, og de to begrepene sikkerhet og risiko beveget seg mot hverandre. Den danske statsviteren Vedby Rasmussen argumenterte blant annet for at risiko hadde blitt det operative konseptet for vestlig sikkerhet .
I 2003 ble også Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) opprettet. DSB var en sammenslåing av Direktoratet for brann- og elsikkerhet og Direktoratet for sivilt beredskap, og fikk oppdrag om å «legge grunnlaget for et godt forebyggende arbeid og beredskapsforberedelser innenfor offentlig forvaltning og samfunnskritisk virksomhet og være fagmyndighet innenfor brannvern og sivilforsvar» . Innenfor disse fagmiljøene, og spesielt i petroleumssektoren, hadde sikkerhet mot ulykker lenge vært prioritert som følge av flere alvorlige industriulykker . Begrepet sikkerhet handlet innenfor disse fagmiljøene i utgangspunktet utelukkende om sikkerhet mot ulykker. Det økende fokuset på terrortrusselen førte til at disse fagmiljøene identifiserte et behov for å skille mellom sikkerhet for ’tilsiktede hendelser’ (security) og sikkerhet for ’utilsiktede hendelser’ (safety). Innenfor enkelte fagmiljøer ble sikring tatt i bruk som et begrep for å erstatte security, mens sikkerhet ble avgrenset til å kun omhandle safety (; ).
Etter at begrepet samfunnssikkerhet hadde blitt introdusert i 1997, ble det i 2005 gjennomført et konsensusseminar med formål om å etablere en felles begrepsforståelse. På seminaret deltok blant annet representanter fra Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB), Høgskolen i Stavanger (HiS), Universitet i Oslo (UiO), Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) og Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU) .
Statssikkerhet eller Rikets sikkerhet har tradisjonelt hatt et territorielt fokus, der det viktigste har vært å sikre landegrenser og statsbærende institusjoner. Statssikkerhet er det vi som regel forbinder med forsvars- og sikkerhetspolitikk. Vi kan ha et samfunn uten en stat, men ingen stat uten et samfunn. Den nåværende staten kan gå til grunne selv om samfunnet fortsetter å eksistere. Derfor er samfunnssikkerhet noe annet enn statssikkerhet. Samfunnssikkerhet handler om politikk og tiltak som skal sikre at vitale funksjoner i samfunnet fungerer og gjør at befolkningen kan leve i samfunnet uavhengig av styresett og landegrenser.
Samfunnssikkerhet er et omfattende område hvor man ser nye utfordringer av politisk, kulturell, religiøs og etnisk karakter. For å reflektere samfunnets sårbarhet og det globale trusselbildet, er det behov for en bred forståelse av samfunnssikkerhet som kan omfatte teknologiske- og naturskapte trusler, mangelfull offentlig planlegging, utilsiktede virkninger av sosiale endringer, eller organisert kriminalitet og terrorisme.
I beskrivelsene av samfunnssikkerhet skilles det ikke mellom aksen angrep og ulykker, men mellom statssikkerhet og samfunnssikkerhet.
Risikostriden (fra 2010)
I norsk sikkerhetsdiskurs oppstod det i årene 2010-2012 en uoverensstemmelse i det norske sikkerhetsmiljøet . Fagpersoner tilknyttet Politiets sikkerhetstjeneste (PST) og Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) opplevde at tradisjonelle risikoanalyser som tok utgangspunkt i statistikk og sannsynlighetsberegning ikke var anvendelige for vurdering av risiko mot terror og andre former for angrep eller tilsiktede handlinger. Når trusselen var rasjonelle aktører som kunne endre intensjon – og dermed sannsynlighet – bokstavelig talt over natten, var det svært krevende å fastsette en sannsynlighet de selv trodde på. Basert på risikotrekanten til Nasjonal sikkerhetsmyndighet , utarbeidet de en standard for risikoanalyse hvor sannsynlighet x konsekvens ble erstattet av en vurdering av faktorene trussel, verdi og sårbarhet.
Terminologien til standarden ble publisert som NS 5830 av , og her ble risiko omdefinert fra et «uttrykk for kombinasjonen av sannsynlighet for og konsekvensene av en uønsket hendelse» til: et «uttrykk for forholdet mellom trusselen mot en gitt verdi og denne verdiens sårbarhet overfor den spesifiserte trusselen» . Fagmiljøet rundt Universitet i Stavanger, med Terje Aven i spissen, mente at denne definisjonen måtte «være en skrivefeil» , ettersom uttrykket forholdet mellom, i matematikken, er et regnestykke som innebærer deling. Og da går ikke regnestykket opp.2Jeg tillater meg et lite stikk mot naturvitenskapene, og påpeker at ‘et forhold’ kan være mer enn et regnestykke. I tillegg argumenterte Aven for at dette allerede var tatt høyde for innenfor forskningsmiljøene som jobbet med risiko, og at begrepet risikovurdering ikke kunne bli brukt om en standard som ikke vurderte sannsynlighet . NS 5830-serien ble derfor satt på vent, og krav til risikoanalyse (NS 5832) ble ikke publisert før de hadde funnet en pragmatisk løsning på problemet. Navnet ble endret fra risikoanalyse til sikringsrisikoanalyse, og på den måten kom standarden gjennom «sensuren» .
Aven var for øvrig ikke imponert, og mente det var lite hensiktsmessig med en standard som hadde blitt utarbeidet helt på siden av de etablerte fagmiljøene . Problemet med sannsynlighet for tilsiktede handlinger hadde også lenge vært tema i risikomiljøene , selv om en omforent løsning ikke hadde blitt etablert . De to standardene har dermed eksistert side om side siden 2012, og NS 5832 er godt innarbeidet av blant annet Kystverket for vurdering av risiko for havnesikkerhet etter ISPS-regelverket . NS 5814 er videreført som etablert standard for risiko for ulykker og andre utilsiktede hendelser, og blir også innenfor enkelte miljøer anvendt for å vurdere risiko for tilsiktede hendelser.
I årene 2012, 2013 og 2014 utarbeidet også DSB en årlig rapport som hadde navnet Nasjonalt risikobilde. I årene 2015 – 2018 utarbeidet de risikoanalyser for bestemte scenario, før de i 2019 publiserte rapporten Analyser av krisescenarioer, som presenterer et nasjonalt ulykkesrisikobilde som er gyldig over flere år . Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) hadde i 2008 endret navn på sin årlige rapport til Rapport om sikkerhetstilstanden, men tok i 2016 igjen i bruk risikobegrepet, og rapporten har siden 2016 blitt publisert under navnet RISIKO .
Risikobegrepet har dermed siden 2010 vært anvendt både med hensyn til ulykker og angrep i den nasjonale diskursen, selv om definisjonene kan variere noe.
Nasjonal sikkerhet og samfunnssikkerhet (fra 2018)
I 2015 satte Solberg-regjeringen ned et utvalg for å revidere Lov om forebyggende sikkerhetstjeneste (sikkerhetsloven) av 1. juli 2001 (). Året før hadde Russland invadert den ukrainske Krim-halvøyen, i en fordekt operasjon som Vesten ikke forstod omfanget av – før Russland plutselig erklærte at de hadde kontroll over Krim, og annekterte halvøyen som en del av Den russiske føderasjonen. Kombinert med alvorlige russiske cyberangrep mot Estland i 2007 og det russiske angrepet på Georgia i 2008, ble det tydelig at statssikkerheten i Europa igjen var truet, og nasjonal sikkerhet kom tilbake igjen på agendaen.
I forarbeidene til den nye sikkerhetsloven ble det fremhevet at «skillet mellom stats- og samfunnssikkerhet i mange tilfeller er svært krevende å fastsette, og at de fleste funksjonene og interessene vil kunne berøre både stats- og samfunnssikkerheten.» Illustrasjonen under basert på en illustrasjon i forarbeidene , hvor territoriell suverenitet blir visualisert som noe som kun angår statssikkerhet, mens myndighetenes styringsevne primært angår statssikkerhet, men også angår samfunnssikkerhetsfeltet. Alt som angår myndighetenes styringsevne er likevel å anse som et anliggende for nasjonal sikkerhet, slik det fremkommer i formålet til sikkerhetsloven.
Sikkerhetsloven
I den vedtatte loven, som fikk navnet Lov om nasjonal sikkerhet , ble lovens virkeområde beskrevet på følgende måte:
§ 1-1.Formål
Loven skal bidra til
a. å trygge Norges suverenitet, territorielle integritet og demokratiske styreform og andre nasjonale sikkerhetsinteresser
b. å forebygge, avdekke og motvirke sikkerhetstruende virksomhet
c. at sikkerhetstiltak gjennomføres i samsvar med grunnleggende rettsprinsipper og verdier i et demokratisk samfunn.
I formålet fremheves suverenitet, territoriell integritet og demokratisk styreform, i tillegg til andre nasjonale sikkerhetsinteresser, som blir definert nærmere i paragraf 1-5.
§ 1-5.Definisjoner
1. I denne loven menes med nasjonale sikkerhetsinteresser: landets suverenitet, territorielle integritet og demokratiske styreform og overordnede sikkerhetspolitiske interesser knyttet til
a. de øverste statsorganers virksomhet, sikkerhet og handlefrihet
b. forsvar, sikkerhet og beredskap
c. forholdet til andre stater og internasjonale organisasjoner
d. økonomisk stabilitet og handlefrihet
e. samfunnets grunnleggende funksjonalitet og befolkningens grunnleggende sikkerhet
Bokstav e) Befolkningens grunnleggende sikkerhet kan ved første øyekast virke å gå langt inn i samfunnssikkerheten, men omfanget er avgrenset i forarbeidene, og presisert av NSM på følgende måte:
Dette omfatter statens primæransvar for å beskytte dens befolkning mot trusler fra fremmede stater eller organisasjoner. Dette innebærer blant annet beskyttelse mot folkemord, krigsforbrytelser, forbrytelser mot menneskeheten og etnisk rensing, jf. § 138 i FNs resolusjon etter FN-toppmøtet i 2005. Således må befolkningens grunnleggende sikkerhet anses som en snever delmengde av befolkningens grunnleggende behov.
Etter sikkerhetsloven er med andre ord befolkningens sikkerhet kun et anliggende for nasjonal sikkerhet når det går utover grunnleggende nasjonale funksjoner som er av betydning for nasjonale sikkerhetsinteresser. I sikkerhetsloven paragraf 1-5 blir også begrepet sikkerhetstruende virksomhet i formålet definert til å være «tilsiktede handlinger som direkte eller indirekte kan skade nasjonale sikkerhetsinteresser.» Loven er dermed avgrenset til å beskytte nasjonale sikkerhetsinteresser mot tilsiktede handlinger. I loven ble det også stilt krav om om vurdering av risiko for alle virksomheter underlagt loven:
§ 4-2.Vurdering av risiko
Virksomheten skal regelmessig gjennomføre vurdering av risiko. Vurderingen skal danne grunnlag for iverksetting av forebyggende sikkerhetstiltak.
Virksomheten skal som del av vurderingen kartlegge hvilke virksomheter den er avhengig av for å fungere som den skal.
Vurderingen skal gjennomgås jevnlig og om nødvendig revideres.
Tilsynsmyndigheten skal etter forespørsel gi råd og veiledning i forbindelse med vurderingen.
Kongen kan gi forskrift om hvordan en vurdering av risiko skal gjennomføres.
Bruken av risikobegrepet i konteksten nasjonal sikkerhet og angrepssikkerhet ble dermed videreført.
Samfunnssikkerhet
I ble samfunnssikkerhetsbegrepet drøftet, og definert på følgende måte3Se:
Samfunnssikkerhet er samfunnets evne til å verne seg mot og håndtere hendelser som truer grunnleggende verdier og funksjoner og setter liv og helse i fare. Slike hendelser kan være utløst av naturen, være et utslag av tekniske eller menneskelige feil eller bevisste handlinger.
I er ikke begrepet i seg selv drøftet, men er beskrevet på følgende måte:
Den sivile beredskapen fikk tidlig på 2000-tallet en ny benevnelse; samfunnssikkerhet. Det som gjennom etterkrigstiden hadde vært den nasjonale beredskapen i rammen av totalforsvaret, ble skilt i to politikkområder, samfunnssikkerhet og statssikkerhet. Dette innebar blant annet at Stortingets forsvarskomité, som tidligere hadde behandlet alle saker vedrørende totalforsvaret, bare behandlet saker av betydning for statssikkerheten. Samfunnssikkerhet skulle i hovedsak bli behandlet av justiskomiteen.
En rekke ulike lover og forskrifter stiller også krav om vurdering av risiko for ulykker og andre utilsiktede hendelser i et samfunnssikkerhetsperspektiv .
Sikkerhet og risiko i 2024
Som vi har sett i kapittelet over, blir begrepet risiko i dag anvendt både med hensyn til ulykkesrisiko og angrepsrisiko, selv om standarder for hvordan vurdere risiko er ulike mellom fagmiljøer. I 2021 kom også en revidert utgave av NS 5814 , hvor definisjonen av risiko var endret fra sannsynlighet x konsekvens til usikkerhet x konsekvens. Denne revideringen åpner opp definisjonen av risiko, og legger til rette for at begge diskursene kan operere med samme definisjon . Videre forskning får avgjøre om de også kan bli vurdert og analysert på samme måte.
Begrepet sikkerhet har derimot tatt form som en flytende signifikant, som innebærer at begrepet har ulike og tidvis konkurrerende definisjoner i ulike fagmiljøer. Innenfor fagmiljøer knyttet til samfunnssikkerhet og ulykker er sikkerhet tidvis avgrenset til utilsiktede hendelser, mens begrepet sikring benyttes om angrep og andre tilsiktede hendelser. Innenfor fagmiljøene knyttet til nasjonal sikkerhet blir sikkerhet primært forstått som sikkerhet mot angrep.
Subjektiv og objektiv sikkerhet
På 1600-tallet delte det engelske språket mellom safety og surety, hvor safety var knyttet til subjektiv opplevd sikkerhet, mens surety handlet om objektiv sikkerhet. På norrønt og i det norske språket har begrepet trygg hatt samme funksjon som securitas: ’å være uten fare’ . Ordet trygg har opphav i det norrøne begrepet tryggr, som er tilknyttet trú: ’mening; overbevisning; forestilling’ . Begrepet sikkerhet ble etter hvert også tatt i bruk i Norge, via det middelnedertyske begrepet seker, som har samme opphav som securitas .
På norsk blir sikkerhet og trygghet ofte brukt som synonymer, og på nynorsk omtales eksempelvis Sikkerhetsrådet i De forente nasjoner (FN) som Tryggingsrådet. Transportøkonomisk institutt skiller imidlertid mellom sikkerhet og trygghet, hvor sikkerhet brukes om objektiv fravær av fare, mens trygghet brukes om opplevd fravær av fare .
Drøfting
I denne delen vil jeg først drøfte risikobegrepet, etterfulgt av en drøfting av de ulike aksene sikkerhetsbegrepet har blitt introdusert langs. Målet med drøftingen er å identifisere nyanser i begrepene, samt diskutere hvordan begrepsbruk påvirker persepsjon av sikkerhet.
Risikobegrepet
I redegjørelsen over blir risikobegrepet introdusert og tett knyttet til den vitenskapelige revolusjonen som utgjorde opplysningstiden. Risikobegrepet ble tatt i bruk for å uttrykke en rasjonalisering av fremtidige utfall som tidligere var ansett å være utenfor hva mennesker kunne få innsikt om. Innsikt i fremtidig fare kunne dermed bli rasjonalisert og regnet på, til forskjell fra å være et produkt av en subjektiv opplevelse av frykt. I likhet med opplysningstidens idealer for øvrig, ble kunnskap utarbeidet på bakgrunn av rasjonelle og ikke emosjonelle metoder. Dette førte videre til utviklingen av den moderne naturvitenskapen og påfølgende teknologioptimisme som tar utgangspunkt i en deterministisk forståelse av verden som et tannhjul, hvor alt som kommer til å skje i fremtiden kan bli regnet på – bare man får tilgang til de rette dataene .
Risiko, som handler om nettopp det å få innsikt i fremtiden, har vært et uttrykk for denne måten å forstå verden på. Innenfor deterministiske systemer har utregning av risiko vært en helt essensiell del av den teknologiske utviklingen. Ved risikobegrepets inntreden i angrepssikkerheten oppstår det imidlertid filosofiske, matematiske og praktiske utfordringer . I risikosamfunnet er det likevel en forventning om at beslutninger skal være vitenskapelige fundert , men hvordan kan risiko måles når det ikke eksisterer et tilstrekkelig statistisk datagrunnlag å regne ut sannsynligheten på – og hvordan kan man vurdere sannsynlighet basert på ukjente intensjoner? Her er det ingen omforent praksis i fagmiljøene , og i de norske sikkerhetsmiljøene førte det til en splitting i to ulike standarder .
I sikkerhetsloven av 1. januar 2019 er det stilt krav til vurdering av risiko for angrep, og forskriftene åpner for flere ulike måter å vurdere risiko på, så lenge vurderingen ivaretar kravene i virksomhetssikkerhetsforskriften § 12 . En tilnærming i lover og forskrifter som tar utgangspunkt i en vurdering av risiko er nødvendig for å gi tilstrekkelig fleksibilitet i dimensjonering av sikringstiltak. Fraværet av en omforent tilnærming til vurdering av risiko utgjør likevel en betydelig fare for at risiko for angrep blir vurdert ulikt – selv om datagrunnlaget er likt. Dette åpner også opp for analyseplacebo, som er en effekt som innebærer at gjennomføring av en analyseprosess gir en opplevelse av trygghet som ikke rasjonell i forhold til den faktiske risikoen . Forholdet mellom opplevd risiko og reell risiko blir videre drøftet i neste kapittel.
Sikkerhet langs tre ulike akser
Sikkerhetsbegrepet har i redegjørelsen blitt introdusert langs tre ulike akser. Den første aksen går mellom subjektiv og objektiv sikkerhet, den andre mellom sikkerhet mot angrep og sikkerhet mot ulykker, mens den tredje aksen går mellom samfunnssikkerhet og nasjonal sikkerhet. I den videre drøftingen vil jeg diskutere de ulike aksene av sikkerhetsbegrepet, samt risikobegrepet og bruken av det i lover og forskrifter.
X-aksen: Subjektiv vs. objektiv sikkerhet
Begrepet securitas var opprinnelig et uttrykk for subjektiv sikkerhet, og ifølge Delumeau (i ), ble dette videreført med to-delingen i det engelske språket på 1600-tallet med safety og surety. Surety utviklet seg videre til security, men begrepene blir i dag oftere brukt om å skille mellom tilsiktede og utilsiktede hendelser, enn mellom subjektivitet og objektivitet4Se . Transportøkonomisk institutt har på norsk videreført denne todelingen gjennom å definere begrepet trygghet til å omhandle subjektiv sikkerhet, mens objektiv sikkerhet beskrives som sikkerhet . Denne todelingen gir et begrepsapparat for å konseptualisere rundt risiko-persepsjon og risiko-kommunikasjon.
Målet med en risikoanalyse er å identifisere den objektive sikkerheten . Pascal & Fermat beviste at det er mulig å regne ut fremtidig sannsynlighet ved hjelp av sannsynlighetsregning, og i slike tilfeller vil en risikoanalyse kunne avdekke den objektive sikkerheten. Analysen må likevel presenteres for de som skal fatte en beslutning på bakgrunn av den. Ettersom en slik analyse vil kunne presenteres 1:1 med den objektive sikkerheten, vil subjektiv sikkerhet i utgangspunktet kunne være lik som den objektive sikkerheten. Den presenterte sikkerheten må likevel oppfattes av mottakeren, og persepsjonen og erkjennelsen av sikkerheten kan fortsatt være avvikende fra den objektive sikkerheten .
I Figur 4 er forholdet mellom subjektiv og objektiv sikkerhet illustrert. Den subjektive siden er delt opp i fire ulike kategorier. Den første kategorien er «ukjent omfang og ubevisst fare». Dette er en tilstand hvor det ikke er erkjent noen fare, og omfanget er ukjent. Et eksempel på dette kan være en skigåer som ikke har kunnskap om snøskred, og er ubevisst om at vedkommende befinner seg i et skredfarlig terreng, og er heller ikke kjent med omfanget av konsekvenser dersom et skred blir utløst. Dette er den naive.
Den andre kategorien er «ukjent omfang og bevisst fare». Dette er en tilstand hvor det er erkjent at noe er farlig, men omfanget av faren er ukjent. Et eksempel på dette er en skigåer som ser at det går et snøskred i en fjellside like ved, og plutselig blir bevisst på fare. Fraværet av kjennskap til omfanget skaper en betydelig usikkerhet, og den subjektive sikkerheten kan være betydelig lavere enn den objektive sikkerheten. Dette er den forsiktige.
Den tredje kategorien er «kjent omfang og bevisst fare». Dette er en tilstand hvor omfanget av faren er kjent, og faren er erkjent. Skigåeren har i dette tilfellet kjennskap til snøskredets utløpssoner, har med skredsøker og er kjent med konsekvensene av et eventuelt skred. For skigåeren vil det alltid være usikkerhet knyttet til hva den objektive sikkerheten er, men kjennskapen til omfang og fare gjør at skikjøreren kan legge til grunn at den subjektive sikkerheten er nærmere den objektive sikkerheten. Dette er den opplyste.
Den fjerde kategorien er «kjent omfang og ubevisst fare». Dette er en tilstand hvor det er gjort en analyse av konsekvensene, men det er ingen bevissthet rundt faren. For en virksomhet kan dette innebære at omfanget av faren er kjent på papiret, men det er ingen bevissthet knyttet til den. I dette tilfellet vil den subjektive sikkerheten være 100 %, ettersom det ikke er noen bekymring for sikkerheten. Dette er den selvtilfredse. Et godt eksempel på dette er det som omtales som «drift fra norm» innen flytrygging. Dette er et fenomen som innebærer at mennesker over tid bli mindre og mindre bevisst på en kjent fare, og dermed i stadig økende grad avviker fra sikkerhetsnormen. Til slutt vil det inntreffe en ulykke, og først da kommer bevisstheten tilbake (Se Figur 5).
Risikoanalysen er et uttrykk for den objektive sikkerheten, men der den objektive sikkerheten ikke er mulig å få innsikt i, er det beste risikoanalysen kan oppnå å være et uttrykk for en intersubjektiv sikkerhet som i størst mulig grad søker å komme nærmest den objektive sikkerheten. Denne tilnærmingen er kritisk rasjonalisme, som som tar utgangspunkt i at det finnes en objektiv sannhet, men at vi aldri kan være helt sikre på at vi har fått innsikt i denne. Det nærmeste vi kan komme er en intersubjektiv forståelse som kontinuerlig vil kunne komme nærmere og nærmere den objektive sannheten etter hvert som hypoteser forkastes .
På bakgrunn av dette kan det konstrueres en tredeling med objektiv sikkerhet: sikkerheten slik den eksisterer «der ute»; subjektiv sikkerhet: Individuell opplevelse av sikkerhet; og intersubjektiv sikkerhet: felles oppfatning av den objektive sikkerheten. En intersubjektiv vurdering innebærer at konklusjonen vil være den samme uavhengig av subjektet som gjennomfører vurderingen. En forutsetning for enhver meningsfull5Meningsfull fra et vitenskapelig perspektiv. For en sikkerhetsrådgiver kan det være meningsfylt nok å gjennomføre en placeboanalyse som noen betaler for. Se . risikoanalyse er at den er intersubjektiv, og på den måten utgjør et vitenskapelig fundert beslutningsgrunnlag.
I lys av drøftingen rundt risikobegrepets betydning, viser figur 6 hvordan risiko kan bli definert å være et uttrykk for et produkt fra en analyse som tilstreber å etablere en intersubjektiv tilstedeværelse av fare. Risiko kan med en slik tilnærming bli forstått som rasjonalisert fare, og rasjonalisert fare er et uttrykk for fravær av 100 % sikkerhet.
Y-aksen: Angrep vs. ulykker
I redegjørelsen av sikkerhetsbegrepets utvikling er det redegjort for to ulike tilnærminger til sikkerhetsbegrepet. Den ene tilnærmingen tar utgangspunkt i det som i engelskspråklige sikkerhetsmiljøer blir omtalt som security, mens den andre tar utgangspunkt i det som blir omtalt som safety . På norsk har jeg foreslått å bruke begrepene angrepssikring og ulykkessikring som avløserord for de engelske begrepene.6Se Angrepssikring handler om å sikre seg mot forsettlige handlinger utført med intensjon om å påføre skade, mens ulykkessikring handler om å sikre seg mot ulykker, uhell eller andre uønskede hendelser som oppstår som følge av tilfeldigheter eller handlinger hvor konsekvensene er utilsiktet av den som forårsaker dem.
Det er to hovedårsaker til at det er meningsfylt å skille mellom disse begrepene. Den første er at årsaksforklaringene for hvorfor hendelsene inntreffer er svært ulike. Årsaksforklaringen for ulykker kan bli studert ved hjelp av statistikk og sannsynlighetsregning, mens årsaksforklaringen for angrep krever en forståelse av rasjonelle aktørers intensjon – med mindre et tilstrekkelig stort statistisk datagrunnlag kan legges til grunn.
I illustrasjonen under er det visualisert hvordan en ulykke har en utløsende årsak, eksempelvis utglidning av et fjellparti som forårsaker en tsunami i en fjord, og en sårbarhet som muliggjør en ulykke, eksempelvis et tettbygd strøk i en fjordarm uten tilstrekkelig varslingstid til å evakuere. Med årsak og sårbarhet på plass, oppstår det en ulykke som får gitte uønskede konsekvenser. En analyse av risiko handler om å vurdere sannsynligheten for om den utløsende årsaken inntreffer, samt sannsynligheten for at sårbarheten eksisterer – i eksempelet: vil vannet stige til et høyt nok nivå for å forårsake en ulykke, kombinert med konsekvensen av at ulykken inntreffer. Vurdering av ulykkesrisiko er ofte tett knyttet opp til statistikk og sannsynlighetsregning, og har sitt faglige opphav i naturvitenskapelige fagmiljøer.
For angrepsrisiko er det også en utløsende årsak og en muliggjørende sårbarhet som medfører et angrep som får gitte konsekvenser. Tilleggskomponenten for angrepsrisiko er imidlertid at den utløsende årsaken i seg selv blir påvirket av de muliggjørende sårbarhetene og mulige konsekvenser. Konsekvensene ved et angrep må derfor ikke kun bli vurdert opp mot egne negative konsekvenser, men må også inkludere en analyse av den angripende parts positive konsekvenser ved å gjennomføre angrepet, ettersom dette vil kunne være en motivator for å gjennomføre angrepet. Vurderingen av hva som motiverer individer til å gjennomføre en handling er tett knyttet opp til psykologi og sosiologi, og vurdering av angrepsrisiko har følgelig sitt faglige opphav i samfunnsvitenskapelige fagmiljøer. I tilfeller hvor det er et tilstrekkelig statistisk datagrunnlag kan man likevel regne ut sannsynlighet basert på statistikken, men for hendelser som inntreffer svært sjelden, eksempelvis sabotasje, terrorangrep eller mellomstatlig krig, er ikke datagrunnlaget tilstrekkelig . Én tilnærming til å løse dette har vært på erstatte statistikk og sannsynlighet med kvalitative data og fastsettelse av en subjektiv sannsynlighet .
Den andre hovedårsaken til å skille mellom angrepssikring og ulykkessikring er at tiltakene for å sikre seg mot henholdsvis angrep og ulykker kan være ulike og motstridende. Tiltak for å sikre seg mot angrep, eksempelvis armerte dører og skuddsikre vinduer, kan utgjøre en direkte fare for evakuering i forbindelse med ulykker. På samme måte kan etablering av rømningsveier for ulykke utgjøre en betydelig sårbarhet fra et angrepssikringsperspektiv. Angreps- og ulykkessikringstiltak må med andre ord bli vurdert i lys av hverandre, men de må ikke bli vurdert som det samme. Samtidig vil det være en hel rekke tiltak som vil være overlappende og styrke både angrepssikring og ulykkessikring . For funksjoner som skal opprettholdes er det mest åpenbare eksempelet etableringen av redundansløsninger. Det andre aspektet er vekselvirkningene mellom tiltakene, som gjør de må bli sett i tett sammenheng .
Motsetningene og ulikhetene mellom angrepssikring og ulykkessikring, samt motsetningene mellom angrepsrisiko og ulykkesrisiko, gjør at det er behov for ulik kompetanse og ulike tiltak. De gjensidige vekselvirkningene mellom de ulike tiltakene gjør likevel at de må bli sett i sammenheng. De faglige tilnærmingene til henholdsvis naturvitenskapen og samfunnsvitenskapen gjør at fagmiljøene vil kunne ha ulik begrepsforståelse for en rekke ulike sentrale begreper. Det er nærliggende å tilskrive noe av uenighetene i den norske risikostriden til den enda eldre og mer generelle disputen mellom naturvitenskapen og samfunnsvitenskapen .
Forventingen i samfunnet om at risiko kan måles og håndteres rasjonelt utgjør en krevende posisjon for vurdering av angrepsrisiko, som krever videre forskning på hvordan fastsette en intersubjektiv grad av sikkerhet som er så nærme den objektive sikkerheten som mulig.
Z-aksen: Nasjonal sikkerhet og samfunnssikkerhet
Forholdet mellom nasjonal sikkerhet og samfunnssikkerhet er sentralt i Københavnskolen . Utgangspunktet til er en utvidelse av sikkerhetsbegrepet langs to akser. Den første er «dybdeaksen», som er en utvidelse fra nasjonal sikkerhet til samfunnssikkerhet og individuell sikkerhet. Den andre aksen er en utvidelse i bredden, som innebærer en utvidelse fra militær sikkerhet til miljøsikkerhet, økonomisk sikkerhet, samfunnssikkerhet og politisk sikkerhet . På denne måten blir stats- og militær sikkerhet mindre sentralt, og beskyttelse av samfunnet blir tillagt større vekt. Dette var et uttrykk for tidsånden i Europa i tidsepoken fra 1990 – 2010. Fredsoptimismen var stor etter den kalde krigens slutt, erklærte The End of History, og mellomstatlig krig i Europa ble sett på som et historisk anliggende. Det ble etter hvert sett på som vel så viktig å beskytte befolkningen mot ulykker og terrorangrep, som å beskytte den mot en ikke-eksisterende territoriell trussel mot kongeriket. påpekte at «Vi kan ha en et samfunn uten en stat, men ingen stat uten et samfunn» . Denne påstanden er i seg selv korrekt, men den er ikke helt nyansert.
I likhet med andre flokkdyr, har mennesker siden tidenes morgen søkt sammen for å sikre sin egen overlevelse mot trusler utenfra. Over tid utvikler det seg normer og regler, og samfunn blir formet. Gjennom historien har enkelte samfunn utviklet seg videre til selvstendige stater. Fra dette perspektivet er det åpenbart at en stat ikke kan eksistere uten et samfunn. Siden freden i Westfalen i 1648 har det likevel vært et gjeldende prinsipp i Europa at et samfunn ikke kan eksistere uten en stat. Staten dikterer rammene som et samfunn kan utvikle seg innenfor. Handlingsrommet for samfunnssikkerhet er dermed diktert av staten, og et samfunn som ønsker frihet og demokrati er derfor grunnleggende avhengig av en stat som er tuftet på de samme verdiene. Statssikkerhet er derfor en premissleverandør for samfunnssikkerheten, og vestlige demokratier er bygget på frihet oppnådd gjennom millioner av mennesker som har ofret både individuell og samfunnssikkerhet med mål om å bygge stater som legger til rette for samfunn med ytringsfrihet, religionsfrihet og individuell frihet. Nasjonal sikkerhet utgjør med andre ord en forutsetning for samfunnssikkerheten, og må følgelig ha forrang for samfunnssikkerheten når nasjonens sikkerhet er truet. For å parafrasere : Vi kan ha et samfunn uten stat, men ikke et fritt samfunn uten en stat tuftet på de samme verdiene.
I perioden 1990 – 2010 fikk samfunnssikkerheten rettmessig hovedfokus, og med den økende gjensidige avhengigheten mellom sivilsamfunnet, forsvaret og statsapparatet, er også en stadig økende del av samfunnssikkerheten overlappende med nasjonal sikkerhet. Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) har også siden 1994 kontinuerlig forsket på beskyttelse av samfunnet (BAS) , og Norges forskningsråd har siden 2006 finansiert forskningsprogrammet Samfunnssikkerhet og risiko – SAMRISK . Begge har bidratt til en betydelig styrkning av samfunnets motstandsdyktighet mot naturkatastrofer og andre kriser, herunder Forsvarets støtte til sivilsamfunnet.
Når nasjonal sikkerhet igjen er truet, er det nødvendig å rette oppmerksomheten tilbake til nasjonal sikkerhet. Den tydeligste forskjellen på nasjonal sikkerhet og samfunnssikkerhet er hva som skal beskyttes. Denne skillelinjen er også fremhevet av Kruke, Olsen og Hovden, som peker på at statssikkerhet eller Rikets sikkerhet tradisjonelt har vært å sikre landegrenser og statsbærende institusjoner, mens samfunnssikkerhet handler om å sikre befolkningen.
Nasjonal sikkerhet handler om å beskytte staten mot angrep og ulykker, herunder opprettholdelse av grunnleggende funksjoner som er avgjørende for nasjonale sikkerhetsinteresser, med den hensikt å opprettholde grunnleggende nasjonale funksjoner og ivareta nasjonale sikkerhetsinteresser. Dette innebærer i ytterste konsekvens at tap av menneskeliv ikke angår nasjonal sikkerhet – med mindre det er av et slikt omfang at det får konsekvenser for ivaretagelsen av nasjonale sikkerhetsinteresser.
nasjonal sikkerhet: beskyttelse av staten mot angrep og ulykker, herunder opprettholdelse av grunnleggende funksjoner som er avgjørende for nasjonale sikkerhetsinteresser, med den hensikt å opprettholde grunnleggende nasjonale funksjoner og ivareta nasjonale sikkerhetsinteresser.
Samfunnssikkerhet handler derimot om å beskyttelse av sivilsamfunnet mot ulykker og angrep, herunder opprettholdelse av grunnleggende funksjoner som er avgjørende for at samfunnet skal fungere, med den hensikt å redusere tap av liv, helse, miljø og store materielle verdier. Dette innebærer at menneskeliv har forrang foran opprettholdelsen av funksjoner.
samfunnssikkerhet: beskyttelse av sivilsamfunnet mot ulykker og angrep, herunder opprettholdelse av grunnleggende funksjoner som er avgjørende for at samfunnet skal fungere, med den hensikt å redusere tap av liv, helse, miljø og store materielle verdier.
Selv om en hendelse kan være et anliggende for både nasjonal sikkerhet og samfunnssikkerheten, er det derfor en ulik tilnærming til hvorfor noe angår det ene eller det andre. Et strømbrudd kan illustrere dette: Fra et nasjonalt sikkerhetsanliggende er det irrelevant hvor mange som mister strømmen, det eneste relevante er hvilke konsekvenser et strømbrudd får for grunnleggende nasjonale funksjoner. Et ekstremt eksempel er mobilisering ved invasjon. Fra et samfunnssikkerhetsperspektiv er det mest hensiktsmessig å kapitulere umiddelbart, for å på den måten beskytte liv, helse, miljø og materielle verdier. Fra et nasjonalt sikkerhetsperspektiv er det eneste riktige å mobilisere for å forsvare verdiene som samfunnet er tuftet på.
Forholdet mellom nasjonal sikkerhet, samfunnssikkerhet, angrep og ulykker
Historisk sett har den største faren for samfunnssikkerheten vært ulykker, med Tafjordulykka og Alexander Kielland-ulykken som fremtrende eksempler. Samtidig viste terrorangrep mot vestlige land utover 2000-tallet at også angrep kan utgjøre en betydelig fare for samfunnssikkerheten.
For nasjonal sikkerhet har den dimensjonerende faren vært angrep fra statlige aktører, og sikkerhetslovens virkeområde er avgrenset til angrepssikring. Selv om sikkerhetslovens virkeområde er avgrenset til angrepssikring, er definisjonene av nasjonale sikkerhetsinteresser knyttet til blant annet «de øverste statsorganers virksomhet, sikkerhet og handlefrihet». Et bortfall av virksomheten, uavhengig av om årsaken er et angrep eller en ulykke, vil derfor nødvendigvis være et anliggende for nasjonal sikkerhet.
Som en konsekvens av de ulike bakgrunnene, har fagmiljøer knyttet til samfunnssikkerhet og nasjonal sikkerhet ulike konnotasjoner av sikkerhetsbegrepet. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) og Universitet i Stavanger, som har vært ledende på ulykkesrisiko-forskning, knytter sikkerhetsbegrepet primært til ulykker. Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM), Politiets sikkerhetstjeneste (PST) og sikkerhetspolitiske miljøer knytter primært begrepet til sikkerhet mot angrep.
De ulike bakgrunnene har også fått konsekvenser for tilnærminger til risikovurderinger, hvor ulykkessikringsmiljøene primært har tatt utgangspunkt i naturvitenskapelige forklaringsmodeller som statistikk og sannsynlighet, mens angrepssikringsmiljøene har tatt utgangspunkt i samfunnsvitenskapelige forklaringsmodeller med opphav i etterretning og kriminologi. Som figur 11 viser, er det likevel behov for kompetanse innenfor både angrepssikring og ulykkessikring innenfor både samfunnssikkerhet og nasjonal sikkerhet.
Forholdet mellom angrepssikkerhet og ulykkessikkerhet er, i likhet med sikkerhetslovens avgrensning, binært. Enten er noe et angrep, eller så er det en ulykke. Forholdet mellom nasjonal sikkerhet og samfunnssikkerhet kan derimot være mer flytende. Et terrorangrep mot passasjerer på en lufthavn kan eksempelvis føre til bortfall av grunnleggende nasjonale funksjoner og på den måten få konsekvenser for nasjonal sikkerhet. På samme måte kan en naturkatastrofe ramme både sivilbefolkningen og «de øverste statsorganers virksomhet, sikkerhet og handlefrihet» samtidig. Figur 11 kan være konseptuelt anvendelig for å skille mellom begrepene, men illustrasjonen under, som er mer detaljert, viser hvordan grenselinjene mellom samfunnssikkerhet og nasjonal sikkerhet kan være flytende. Selv om grenselinjene mellom angrep eller ulykke er binære, kan det i lang tid være uavklart hvorvidt noe er et angrep eller en ulykke. I slike tilfeller må hendelseshåndteringen ta høyde for begge deler.
Avslutning
I denne begrepsanalysen har sikkerhet- og risikobegrepets utvikling blitt redegjort for. I drøftingen er utfordringer knyttet til angrepsrisikovurderinger diskutert, før tre ulike akser av sikkerhetsbegrepet er diskutert. Den første aksen er forholdet mellom objektiv og subjektiv sikkerhet, og en risikoanalyse er her identifisert å ha som mål å være intersubjektiv. Den andre aksen er forholdet mellom angrep og ulykker. Her er ulikhetene mellom hvordan vurdere risiko for angrep vs. ulykker drøftet, og det er konkludert med at det er behov for mer forskning på etablering av en intersubjektiv metode for å måle angrepsrisiko. Den tredje aksen er forholdet mellom nasjonal sikkerhet og samfunnssikkerhet. Her er likheter og ulikheter mellom de to aksene drøftet, og det er identifisert at det kan være overlappende interesser, men at forholdet mellom å opprettholde funksjoner kontra å beskytte menneskeliv er identifisert å være distinktive forskjeller som gjør at det er hensiktsmessig å opprettholde et skille mellom de to begrepene.
Bibliografi
Kopirettigheter: Alle figurer i denne artikkelen er frigitt til offentligheten etter CC BY-NC-SA 4.0. Dette innebærer at figurene fritt kan gjengis for alle ikke-kommersielle formål, under forutsetning av at det henvises til denne artikkelen.
Legg igjen en kommentar